Het stikstofplan van het kabinet kan de uitstoot uit de landbouw flink verlagen, maar legt tegelijkertijd een zware opgave bij veehouders neer. Volgens het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) zijn grote investeringen nodig, terwijl boeren geen zekerheid hebben dat zij daarna gevrijwaard blijven van een generieke korting op hun productierechten. Juist die onzekerheid kan investeringen in verduurzaming afremmen.
Volgens de analyse van het PBL kan het stikstofpakket van minister Jaimi van Essen het emissiedoel binnen bereik brengen. De grootste reductie moet komen van bedrijfsspecifieke emissienormen voor veehouders. Voor veel bedrijven betekent dat echter een ingrijpende aanpassing van de bedrijfsvoering. De aangekondigde norm voor melkvee komt er volgens het PBL op neer dat melkveehouders hun ammoniakemissie uit stallen en mestopslagen per fosfaatrecht gemiddeld vrijwel moeten halveren. Met alleen relatief goedkope managementmaatregelen lukt dat niet. Op veel bedrijven zullen ook investeringen in stallen nodig zijn.
Stapeling van regels raakt verdienvermogen
Daar blijft het niet bij. Veehouders krijgen ook te maken met andere eisen, zoals regels voor verouderde stallen en grondgebondenheid. Volgens het PBL kunnen die maatregelen samen grote financiële gevolgen hebben. Voor een deel van de bedrijven zijn de benodigde investeringen simpelweg niet op te brengen, zo stelt het planbureau.
Ook biologische bedrijven zullen volgens het planbureau nog een aanzienlijk aantal relatief kostbare maatregelen moeten nemen om aan de nieuwe normen te voldoen. De grondgebondenheidseis kan bovendien de druk op landbouwgrond verder opvoeren. Wat de stapeling van alle eisen precies betekent voor individuele bedrijven, kan het PBL op basis van de huidige plannen nog niet bepalen. Wel maakt het rapport duidelijk dat het verdienvermogen van veel gezinsbedrijven onder druk kan komen te staan.
Wel investeren, maar toch dieren inleveren
De grootste onzekerheid zit in de mogelijke generieke korting op productierechten. De maatregelen die nu concreet zijn uitgewerkt, zijn volgens het PBL namelijk nog niet voldoende om het landelijke emissiedoel met zekerheid te halen. Daarom blijft een generieke korting van ongeveer 5 tot 10 procent boven de markt hangen. Voor veehouders levert dit een lastig investeringsvraagstuk op.
Een bedrijf kan investeren in emissiearme technieken of een extensievere bedrijfsvoering en daarmee zijn individuele emissienorm halen. Maar wie gaat er investeren als je op termijn toch gedwongen bent om in te krimpen? Volgens het PBL is het aannemelijk dat juist die dreiging de bereidheid van boeren én financiers om in verduurzaming te investeren vermindert.
Emissiebeperking bij uitrijden biedt nog ruimte
Het PBL ziet wel mogelijkheden om de kans op een generieke korting kleiner te maken. Vooral bij emissies die ontstaan bij het uitrijden en toedienen van meststoffen is volgens het planbureau nog winst te behalen. Veldemissies vormen een aanzienlijk deel van de totale ammoniakuitstoot van de landbouw, maar vallen nu niet onder de voorgestelde bedrijfsspecifieke emissienormen.
Een reductie van de veldemissies met 5 tot 10 procent in 2035 kan volgens het planbureau nog eens 1 tot 2 kiloton ammoniakreductie opleveren. Dat kan de noodzaak van een generieke korting verkleinen. Helemaal uitsluiten kan het die korting niet. Ook andere maatregelen, zoals beëindigingsregelingen en aanvullend mestbeleid, kunnen minder opleveren dan gehoopt.
Boeren missen langetermijnperspectief
Volgens het PBL hebben bedrijven die nu moeten investeren vooral behoefte aan duidelijkheid. Boeren moeten weten aan welke eisen zij uiteindelijk moeten voldoen en welk ontwikkelperspectief zij in hun gebied hebben. Juist op dat punt schiet het plan volgens het PBL nog tekort. Een bredere ruimtelijke visie op de toekomst van landbouw en natuur ontbreekt nog. Ondernemers moeten mogelijk grote keuzes maken over stallen, grond, financiering en bedrijfsopvolging terwijl belangrijke onderdelen van het beleid nog niet vaststaan.
Vergunningverlening niet zomaar vlotgetrokken
Het pakket zorgt volgens het PBL wel voor minder stikstofdepositie en verkleint de risico’s op verdere achteruitgang van natuur. Het vergunningenprobleem is er niet mee opgelost. In 2035 wordt naar verwachting op meer dan de helft van het oppervlak van stikstofgevoelige Natura 2000-gebieden de kritische depositiewaarde nog steeds overschreden. De overschrijding wordt wel kleiner, maar het aantal gebieden zonder overschrijding neemt slechts beperkt toe.
Vergunningverlening kan daardoor alleen gemakkelijker worden als overheden per natuurgebied ook met andere natuurmaatregelen kunnen onderbouwen dat verslechtering wordt voorkomen.
Uitvoering op grens van haalbaarheid
Daar komt bij dat de uitvoering volgens het PBL uitzonderlijk complex wordt. Het systeem van afrekenbare bedrijfsspecifieke emissienormen, is nog niet operationeel. Ook het zoneringsbeleid vraagt een grote omslag. Zo moet volgens het kabinetsplan ongeveer 180.000 hectare landbouwgrond, circa 10 procent van het Nederlandse landbouwareaal, anders worden ingericht. Volgens het PBL grenst de totale uitvoeringsopgave aan wat in tien jaar haalbaar is.
Het plan van Van Essen dat gepresenteerd werd als ‘het kan even pijn doen, maar nu heeft iedereen een idee waar hij of zij aan toe is’ zorgt dus alsnog voor langdurige onzekerheid.
Tekst: Gerben Hofman
Beeld: beeldarchief Prosu BV
